2019国际特种纸技术交流会及展览会在浙江衢州落幕

虽然《宪法与实在宪法》也多次提及主权，但却始终将其等同于一种有机、和谐的存在。

发展相对成熟的，设置‘靠前服务期，开展合规经营指导，助力快速成长。(26)王青斌、王由海：《作为规制工具的行政备案：规制机理与效果优化》，《浙江学刊》2022年第5期。

行政备案具有信息规制和行为规制的工具属性，借助回应性规制设计，能够形成信息收集、信息流动、监管执法、信用规制等政府工具间的联动，有效督促相对人自愿遵从备案要求。若不依既有规则进行监管，一旦爆发系统性风险，监管部门就有可能因‘执法不严‘违法不究而承担责任。网约车等新技术、新业态所带来的巨大压力和挑战，使得政府监管部门处于一种矛盾复杂、谨慎应对、放管两难的境地。对四新经济过早干预可能有损市场创新，也会因没有认清新业态的发展形势而导致监管失误。从已有实践来看，四新经济的实际范围模糊，执法人员难以准确识别，具体执法中判断标准不一。

内容提要：四新经济发展使行政执法面临突破依法行政原则、选择恰当监管手段、准确判断包容尺度的难题。事后监管措施包括强监管的行政处罚和弱监管的行政指导。观察期内应采取指导为主、处罚为辅的执法手段，基于政府对市场主体的信息归集，充分发挥信息的价值，适时采取说服教育、劝导示范、警示告诫等行政指导手段促进市场主体自我规制。

其次，从形式上，看行政执法观察期和整改观察期都体现为执法期限，但两者至少存在以下区别：其一，适用范围不同，整改观察期实质是责令限期改正违法行为中的限期，针对所有应当限期改正的违法行为，行政执法观察期仅适用于四新经济领域中的创新行为。其二，执法依据不同，行政处罚中的不予处罚、从轻处罚和减轻处罚情形均有现行法作为依据，观察期内针对创新行为违反现行法规定不予处罚并没有严格的上位法依据，仅是出于鼓励创新的一种执法理念和政策适用。因此，行政登记和行政备案的立法依据仍应以地方性法规为宜。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发[2019]18号)明确指出：加快完善各监管执法领域尽职免责办法，明确履职标准和评判界线，对严格依据法律法规履行监管职责、监管对象出现问题的，应结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况进行综合分析，符合条件的要予以免责。

对信用风险低和信用风险一般的企业，给予一定时间的观察期，探索推行触发式监管，在严守安全底线前提下，给予企业充足的发展空间。观察期内市场主体的行为具有探索性特点，政府对市场主体行为的规制应区分基于创新的违法行为和其他违法行为，围绕行为主体的主观过错、行为的违法程度、损害后果等方面综合考量，根据比例原则和利益衡量结果谨慎适用行政处罚。

(28)朱某诉广州市公安局海珠区分局行政处罚案，广州铁路运输中级人民法院(2018)粤71行终309号行政判决书。一方面，观察期可以为行政机关执法包容提供明确的规范依据，补足制度供给，化解行政执法中包容监管与有法不依的现实冲突。⑧其四实行登记/承诺+备案制。由于法律规范落后于社会实践，要求行政机关在没有法律规范作为依据的情况下创新管理思路和管理模式，无异于要求行政机关违反现行法，或自行造法，无论哪种情况行政机关都将处于违法境地。

作为根植于本土实践的制度创新，观察期集中体现了实践智慧。其他领域通过抽查事项清单明确监管范围，防范政府对微观经济活动过度干预。《优化营商环境条例》第55条指出：政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管。(26)王青斌、王由海：《作为规制工具的行政备案：规制机理与效果优化》，《浙江学刊》2022年第5期。

《厦门经济特区旅游条例》(2019年)规定，开办民宿需要进行商事登记并向所在地镇人民政府(街道办事处)备案。首先，观察期仅适用于四新经济中的创新领域，超越四新经济范畴则背离鼓励创新的初衷。

结语行政执法观察期是法治实践应对社会创新的积极探索，旨在通过包容审慎监管实现实质法治的目标，坚持运用法治思维和法治方式推进创新改革。济南市城市公共客运管理服务中心认定陈某的行为违法，根据《山东省道路运输条例》第8条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第16条未经许可擅自从事出租汽车客运经营作出行政处罚。

上述法规内容相对比较原则，但从规范层面解决了观察期无法可依的现实问题，也为其他地方立法提供了经验和示范。同样的情形，张某诉甘肃省兰州市城市交通运输管理处案中法院认定张某未取得相关经营许可，从事网约车载客行为属于非法营运，但处以2万元罚款，属于明显不当，变更为6千元。基于已有规范和实践，立法设置的观察期限以不超过2年为宜，给予行政机关选择观察期限的裁量权。立法层级选择以地方性法规为宜。经由程序参与，形成行政机关与相对人之间的信息互动，避免行政机关基于片面信息盲目作出决策。同时为了避免一放了之，可以采用监管强度相对较弱的备案制。

遵循上述要求，立法应对观察期作出原则性规定，明确其适用范围、概括性条件、观察期限以及法律后果，使之具有立法层面的依据，保障实践创新和改革在法治轨道上运行。《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出探索包容审慎监管新型监管方式。

立法规范的具体内容包括：行政执法观察期适用于四新经济中的中低风险领域，且信用等级为一般以上的市场主体，行政执法观察期间优先适用行政备案、信息监管、行政指导等弱监管手段，其时长不宜超过2年，行政执法观察期内对相对人免予处罚、对行政执法人员尽职免责。如前所述，观察期与轻微违法免罚在适用范围、依据和违法行为的危害性等方面具有根本区别。

发展相对成熟的，设置‘靠前服务期，开展合规经营指导，助力快速成长。可见不同法院对包容监管尺度不一。

民宿作为一种新业态形式，与传统的旅馆、酒店在提供住宿方面具有一定的相似性。无论许可、检查还是处罚，都需要法律规范的明确授权，即行政机关遵守法无规定不可为的原则。对四新经济过早干预可能有损市场创新，也会因没有认清新业态的发展形势而导致监管失误。这意味着，鼓励创新将具有风险性的新生事物作用于全社会，让社会公众甚至是特定个体承担试错的代价。

(15)《湖北省市场监督管理局关于推进企业信用风险分类管理的意见》(鄂市监信监[2022]25号)规定：五、有效防范化解企业信用风险(二)探索与包容审慎监管相结合。观察期入法可以为行政执法人员提供尽职的判断标准和免责的法律依据，解除其后顾之忧。

《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区医疗药品器械管理规定》第9条第2款是对《行政处罚法》第33条不予处罚规定之具体化，但在行政执法观察期内能够改正是否符合《行政处罚法》所规定的及时改正要求，仍值得商榷。所在乡镇人民政府(街道办事处)应当加强属地管理，各相关主管部门依法进行事中事后监管。

企业在观察期内改正违法行为的，依法不予处罚。分析上述文件内容发现，存在于政策层面的行政执法观察期具有以下特点：其一，观察期概念主要见于与优化营商环境包容审慎监管加强事中事后监管等主题相关的文件中。

(25)按照安全底线原则对四新经济应实行精准分类监管：涉及国家安全、公共安全、食品药品安全、假冒伪劣、知识产权、安全生产、生态环境、污染防治以及关系人身健康和生命财产安全等高风险领域的违法行为，因其潜在风险大、可能造成严重不良后果，宜采取更加谨慎的监管方式。与传统的政府独享监管权模式所不同的是，新时代的监管越来越强调协同性和集成性，越来越离不开政府之外的社会组织、行业协会、第三方专业机构和市场主体的积极参与、支持和配合。事前监管措施包括强监管的行政许可和弱监管的行政备案。(19)广东省生态环境厅《深入优化生态环境执法方式助力稳住经济大盘的十二项措施》(粤环函[2022]500号)规定：(四)探索观察期制度。

(29)刘权：《数字经济视域下包容审慎监管的法治逻辑》，《法学研究》2022年第4期。针对这些新业态模式，政府包容监管的同时，必须遵守安全底线，避免新业态无序发展引起系统性风险。

作为回应实践的制度创新，依存于政策文件的观察期性质不明，应否作为一种独立的制度发展尚不清晰，导致观察期在实践操作中难以完全落地，相应的行政执法易引起过度监管和放任违法的批判。其三，违法行为的社会危害性不同，轻微违法免罚中的违法行为社会危害性较小，观察期针对的行为表面上违反现行法，但从长远来看有利于鼓励创新和社会发展，此类行为本质上可能不具有社会危害性。

行政许可设定了事前准入门槛，以已有的法律规范衡量，网约车诞生之初必然是黑车身份，无法获得经营许可。正如法院在朱某诉广州市公安局海珠区分局行政处罚案中所指出：在相关政策法规鼓励发展民宿旅游经营、而现实中又确实缺乏具体管理办法的时候，对存有争议的经营行为启动行政处罚程序，应持相当谨慎的态度。